« Les géants de l'internet - Nouvelles technologies, nouvelles régulations ? » Intervention de Jean-Ludovic Silicani, président de l'ARCEP lors du colloque de l'Autorité de la concurrence, le 3 juillet 2012
Fondamentalement, la question qui est posée à l'ensemble des acteurs publics, en France comme dans les autres économies développées, est celle du développement de l'innovation : innovation technologique, mais aussi des innovations organisationnelles ou commerciales concernant les activités économiques.
Cette problématique est au cœur du secteur des télécoms et de sa régulation et l'innovation est un des objectifs que la loi assigne à l'ARCEP. Il lui faut en effet, à la fois trouver les solutions les plus appropriées pour ne pas freiner ces innovations, voire pour les faciliter, tout en les combinant, dans la mesure du possible, avec les autres objectifs d'intérêt général poursuivis.
Je souhaiterais, dans un premier temps, présenter les principales innovations qui ont pu induire, au cours de la période récente, des évolutions de la régulation mise en œuvre par l'Autorité. J'élargirai ensuite mon propos pour essayer de mettre en perspective les principaux points traités au cours de cette matinée.
I - Trois principales évolutions ont marqué la régulation des communications électroniques
Chaque évolution technologique majeure dans le secteur des télécoms a constitué un nouveau défi pour les opérateurs mais également pour le régulateur. En voici trois illustrations.
1. Face au renouvellement des infrastructures, la régulation a été recentrée et est devenue plus symétrique
Il faut souligner, en premier lieu, au cours des années 2000, le retrait progressif de toute forme de régulation des marchés de détail pour se concentrer sur le seul levier, au demeurant très important, des marchés de gros. Sur les marchés fixes, c'est l'innovation constituée par le dégroupage qui a conduit à cette évolution de la régulation. L'innovation technique, permise par l'accès d'opérateurs alternatifs aux NRA pour l'installation de leurs propres équipements actifs, a engendré des innovations commerciales en série : différenciation tarifaire, par la diffusion d'un tarif unique, " tout inclus ", innovation dans les services, par la généralisation du " triple-play " et des boxes.
La seconde évolution est tout aussi importante, quoi que plus récente : dans un secteur qui s'affranchit progressivement, avec le passage au très haut débit, de l'infrastructure héritée du seul opérateur historique, la régulation doit pouvoir fixer des règles à un ensemble d'acteurs désormais traités sur un pied d'égalité et autonomes dans leur stratégie. Cette régulation symétrique a en particulier été mise en œuvre pour le déploiement des réseaux fixes de fibre optique (dits FttH). Une telle régulation symétrique existait déjà pour les titulaires de licences de téléphonie mobile.
Dans ce contexte, le régulateur doit être capable de fixer des règles qui apportent de la prévisibilité et de la sécurité à des acteurs confrontés à d'importants choix d'investissement. Cela n'est pas toujours facile car ces règles concernent des marchés émergents dont l'organisation finale n'est pas parfaitement connue : pour le FttH, l'Autorité a ainsi retenu, par deux décisions successives de 2009 et 2010, un cadre réglementaire adapté aux différences territoriales comme aux différences de capacités d'investissement des opérateurs. Ce cadre s'appuie sur les possibilités technologiques offertes par la fibre. Il est neutre quant à l'organisation du secteur, la propriété des opérateurs ou la nature des financements, publics comme privés, qui pourront être mobilisés. On peut dire aujourd'hui que, malgré une période de mise en place toujours délicate, la majorité des acteurs s'accorde désormais pour reconnaître l'adéquation de ce cadre qui, et c'est suffisamment rare pour être souligné, n'a pas été attaqué au contentieux.
2. La régulation fait désormais une large place à la mutualisation des infrastructures
Une seconde évolution notable est intervenue dans les instruments définis par l'Autorité, pour les réseaux fixe et mobile : afin de tenir compte des coûts d'investissement importants que représente une couverture complète du territoire en réseaux à très haut débit, l'ARCEP a laissé aux opérateurs la possibilité de mutualiser le coût de leurs déploiements. La maturité des technologies y a beaucoup contribué que ce soit le ran-sharing pour les réseaux mobiles ou la flexibilité des architectures permises par la fibre. Pour les réseaux FttH, cela se traduit par la mise en commun de 90% des coûts de déploiement hors des zones très denses. Pour les réseaux mobiles à très haut débit, et après l'attribution des licences 4G, achevée il y a quelques mois, les opérateurs ont non seulement la possibilité, mais sont incités à mutualiser leurs infrastructures et leurs fréquences. Les technologies, comme les modalités de la régulation relatives aux réseaux fixes et mobiles, tendent ainsi à converger, ce qui se répercute sur l'organisation des grands opérateurs, désormais tous présents à la fois sur le fixe et le mobile. Ils jouent pleinement de cette convergence : ils optimisent leurs réseaux, en recourant par exemple à une collecte commune à leurs réseaux fixes et mobiles ; ils proposent des services complets sur le fixe comme en mobilité, ce que traduit la systématisation des offres quadruple play. Ils jouent aussi de cette complémentarité pour améliorer leur qualité de service, à l'image des boîtiers femtocell apportant un complément de couverture mobile à l'intérieur des bâtiments.
L'arrivée des technologies du très haut débit nécessite donc, face à des investissements qui, sans cela, seraient lourds, le passage progressif d'une concurrence par les infrastructures à une concurrence par les services. Mais ces technologies rendent aussi possible cette concurrence par les services en facilitant leur différenciation. L'enjeu est de retrouver, sur le marché du très haut débit, la même dynamique d'innovation dans les services que celle qui a accompagné le dégroupage. Si l'on considère maintenant le numérique dans son ensemble, il s'agit également de favoriser une diffusion rapide de nouvelles technologies et de nouveaux services de communications électroniques dont chacun sait qu'ils sont un des facteurs déclenchant d'innovations en cascades, comme ce secteur en connait depuis vingt ans.
Ces exemples montrent également que l'intervention des pouvoirs publics doit être guidée par un mélange de pragmatisme, de créativité et de clarté dans les objectifs, afin de s'adapter aux contraintes de chaque secteur. Sans cela, la régulation se trouverait, en quelque sorte, dépassée par son objet. C'est encore plus manifeste pour la troisième évolution que je souhaitais aborder : celle liée à la neutralité de l'internet.
3. Une régulation plus souple est nécessaire afin de mieux tenir compte de l'évolution de l'écosystème numérique qui passe progressivement des infrastructures à l'infostructure où se mêlent intimement les réseaux et les contenus
L'innovation technologique, dans le numérique, a ceci de particulier qu'elle suit un schéma de propagation par ricochets. Ces " grappes " d'innovation modifient les équilibres de multiples secteurs économiques et les rendent plus interdépendants. Internet constitue aujourd'hui la colonne vertébrale de ces innovations et redéfinit non seulement le fonctionnement des réseaux de communications, la production de logiciels et d'applications, mais également des activités aussi diverses que le commerce, la distribution, la presse ou l'édition.
C'est dans ce contexte d'interdépendance économique et technologique croissante que se situe le débat sur la neutralité de l'internet. Sur des réseaux fixes et mobiles qui convergent, le moteur de la valeur n'est plus la voix mais la " data " dont la consommation connait une croissance ininterrompue (sur les réseaux mobiles, cette consommation a quadruplé en deux ans). C'est également dans ce contexte qu'internet doit offrir, sans discrimination, l'accès de tous ses utilisateurs à l'ensemble de ses contenus. La défense, par la puissance publique, de cette neutralité reflète la nature mixte d'internet, à la fois réseau d'intérêt général et lieu d'échanges marchands, espace de liberté, source d'innovation et de création de valeur.
Je ne retracerai pas l'ensemble des travaux menés par l'ARCEP sur ce sujet depuis 2009. Le rapport que nous devons remettre cet été, à sa demande, au Parlement constituera un point d'étape important. Sachez seulement, et cela répond à une importante question de cette journée, que l'ARCEP dispose des moyens juridiques nécessaires pour agir dans ce champ nouveau : les directives communautaires, qui ont été récemment transposées, nous confient en effet désormais la tâche de régler des différends entre opérateurs et fournisseurs de contenus en ligne, ce qui inclut les " over-the-top ". L'ARCEP peut aussi fixer, en cas de dégradation manifeste de la qualité de service de l'accès à internet, une qualité minimale pour cet accès. Les instruments existent donc et nous entendons en faire usage mais de façon raisonnable, afin de respecter le caractère décentralisé et évolutif du net.
Pour mettre en œuvre cette régulation plus symétrique, plus souple et marquée par plus de mutualisation, l'Autorité a adapté ses moyens d'action.
Retrouvez le texte complet de cette intervention « Les géants de l'internet - Nouvelles technologies, nouvelles régulations ? »
